[摘要]教师聘任制的实行使教师和学校之间的关系除了行政法律关系之外，又增加了民事法律关系，因而教师权益救济制度也应该完善，行政救济方式和民事救济方式应当兼容并行，分别处理不同的法律关系。
[关键词]教师聘任制 教师权益救济
[中图分类号]G645．7 [文献标识码]A [文章编号]1005—5843(2006)06-0087-05
[作者简介]孙丽珍，浙江科技学院社科部讲师(浙江杭州 310023)
教师聘任制的实行是我国人事制度改革的重大举措，它使教师和学校之间的法律关系发生了重大变化。正确理解教师聘任制的法律性质，从而完善教师权益救济制度，是保障教师权益和教育体制改革顺利进行的必然要求，也是“十一五”规划中加强法制建设、完善法律体系的正确要求。
一、教师权益救济制度的缺陷
目前，越来越多的高校正在实行教师聘任制，被聘任的教师与学校之间的人事争议日渐增多。“有权利必有救济，无救济即无权利。”因而，发生的纠纷必然要有配套的法律救济制度来解决。根据我国目前的立法现状来看，教师权益救济制度并不健全，主要表现如下。
1．学校和教师之间的聘用合同被排除在《劳动法》调整范围之外
《劳动法》第2条第2款规定：“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”这就是说，《劳动法》不适用于公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员以及未与事业组织和社会团体签订劳动合同的劳动者。根据《教师法》的规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员”，不是国家公务员；根据《刑法》第93条的规定，教师也不是国家工作人员。目前高校教师分为学校向社会招聘而实行聘用合同制的教师即“新人”和原有在编教师即“老人”两部分。他们与高校之间分别形成聘用合同关系和干部人事关系。由于目前我国事业单位人事关系没有明确的法律规范的调整，并且在编教师与社会招聘教师身份地位不同，原有在编教师仍享有国家事业单位干部编制身份与相应的福利待遇，人事部门对在编人员仍有管理权，因此，人事部门至今尚不承认聘用合同关系由《劳动法》调整。2003年8月27日最高人民法院出台的司法解释《关于人民法院审理事业单位人事争议案件的规定》中，规定审理人事争议案件适用《劳动法》，但人事部并未认同。2004年4月30日最高人民法院发出的法函《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》中又规定，人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《劳动法》的相关规定，而实体处理仍适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《劳动法》的有关规定。人事部门对这一司法文件尚可认同。①可见，由于我国事业单位体制的复杂性，司法解释并没有将人事争议融入劳动争议司法审查的范畴。
2．人事仲裁并不能解决实际问题
教师与高校之间因聘用合同而产生的人事关系，目前不能适用《劳动法》，而只能适用国家相关人事管理法规。具体来说，事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同而发生的争议，适用1997年8月8日国家人事部发布的《人事争议处理暂行规定》。但是《人事争议处理暂行规定》只是部门规章，法律效力等级过低，它在管理上割裂了劳动关系的统一性而不符合市场经济发展的要求，因此有名无实，并未真正发挥作用，而且很多地方仍没有普遍建立人事争议仲裁委员会。②在实践中，由于人事仲裁机构具有行政机构固有的官僚作风和办事习惯，不利于公正、公平和高效地处理问题，而且，人事仲裁机构在法律地位上没有权威性，所以，许多当事人更愿意通过诉讼而不愿选择仲裁来解决问题。
二、正确理解教师聘任合同的法律性质
当教师与学校之间发生人事争议时应该如何处理，显然行政申诉、人事仲裁等已不能满足实践发展的需要，这就迫切要求我们正确理解教师聘任合同的法律性质，理清学校和教师之间的法律关系，从而拓宽教师权利的救济途径。
由于各国政治、经济与文化不同，在高校与教师的关系问题上，各国的规定也不尽相同。有的国家如德国、法国、日本等把教师视为公务员，把教师的任用列入教育行政法律关系进行调节，采用任命制的方式并对任命权者的权利和义务作出规定。有的国家如美国把教师规定为具备一定资格的自由职业者，由学校对教师进行雇佣，把教师任用列入到民事法律关系的调节之中，学校与教师的关系是一种雇佣关系。③新中国成立以后，我国在构建高度集中的行政管理体制的同时，建立了干部人事制度，这种制度产生了劳动关系和人事关系两个不同的概念，前者反映的是工人和用人单位的关系，后者反映的是干部与用人单位的关系。工人和干部尽管都是同一单位的劳动者，也被划分为工人编制和干部编制两种不同身份的人员。在这种高度集中的行政管理体制下，高校的办学自主权十分有限，教师被视为国家干部，高校与教师之间是支配与服从的任命关系。随着我国教育体制改革的逐步深入，高校的办学自主权不断扩大。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要改变政府对高校统得过多的管理体制，扩大高校的办学自主权。l993年发布的《中国教育改革与发展纲要》进一步指出，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高校的权利和义务，使高校真正成为面向社会自主办学的法人实体，进一步扩大高等学校的办学自主权。1993年颁布的《教师法》第17条明确规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”1995年公布的《教育法》第34条规定国家实行教师资格制度、教师职务制度和教师聘任制度。1998年公布的《高等教育法》第34条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”其48条规定：“高等学校实行教师聘任制”，“高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”
根据《教师法》、《教育法》和《高等教育法》的规定，教师任用制度包括三项主要制度，即教师资格制度、教师聘任制度和教师职务制度。教师资格制度解决教师资格问题；教师聘任制度解决职业问题；教师职务制度解决岗位问题。其中，教师聘任制是转变教师任用机制的关键。根据《教师法》规定，教师聘任制度遵循公开招聘、平等竞争、择优录用的原则，采取学校和教师之间签订具有明确任职期限的聘任合同的形式，明确双方的权利、义务和责任，形成任职契约关系的教师任用制度。所谓高校教师聘任制，就是指高等学校教师与高等学校之间就任职期限、任职条件以及双方的权利、义务和责任等达成协议，依据该协议而形成特殊的任
职服务关系的制度。④
可见，随着我国高等教育和人事制度改革的不断发展，高校与教师之间的关系由纵向的隶属型的任命关系正逐步转化为横向的平权型的聘任关系。这种新型的聘任关系主要有以下特征：第一，平等性。《教师法》和《高等教育法》均规定了教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同。双方可以根据各自的需要平等协商，订立聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。合同一经订立，对双方均有约束力。聘任期满，教师可根据自己的意愿决定去留，学校亦可根据教师的工作表现及岗位设置等决定是否续聘，若续聘或聘任其他职务则需要重新签订聘任合同。因此，教师聘任合同本身的性质决定了这种聘任关系的平等性。第二，合同化管理。教师和高校通过签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任，合同是解决双方争议的法律依据。第三，双向选择性。教师聘任合同是高校与教师双向选择在平等自愿的前提下签订的。作为受聘人，教师可以根据自身的业务水平和学校工作环境等自主选择高校；作为聘任人，高校可以根据工作需要以及教师本身的素质凭借其办学自主权择优聘任，因而在教师聘任关系中，双方均有较强的自主性。第四，聘任过程公开化、社会化。首先，学校根据教学科研等实际工作需要，设置教师职务岗位，定编、定岗。在定编、定岗基础上确定职务结构，教师职务与工资待遇、工作岗位挂钩，有明确的专业技术职责、任职条件和任期，然后高校面向社会公开招聘。其次，学校根据岗位任职要求对应聘者进行考察，确定合适人选，由高校校长与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任。再次，学校按聘任合同对教师进行管理、考核，考核结果作为续聘、晋升、奖励或处分的依据。第五，内部管理性。高校对聘任后的教师实行一定的内部管理，如组织实施教学科研活动，对教师的政治思想、业务水平、工作态度、工作成绩进行考核、奖励或处分等，这是高等学校的基本权利。对于教师来讲，必须认真贯彻国家的教育方针，遵守学校规章制度，履行教师聘约，完成教学科研任务。同时，教师也有权对学校的管理工作提出意见和建议，参与学校的民主管理。⑤
从教师聘任关系的特征来看，聘任合同本质上就是劳动合同，聘任关系本质上就是劳动关系。这是因为：通过聘用合同所确立的法律关系无论是在主体和客体方面，还是在签约双方的权利、义务方面，都具备劳动关系的要素。在劳动关系中，劳动者须拥有劳动权利能力和行为能力，用人单位则需要这种劳动，以实现组织发展的目标，两个合法主体都在实施劳动过程中达到了统一，结成了一定的法律关系。⑥因此，教师聘任关系具备劳动关系的本质特征，聘用合同与劳动合同只是名称不同，本质上并无区别。因而，将聘用合同与劳动合同在法律适用上人为地分割开，对聘任合同受聘人员的权益保障是不到位的。2002年7月6日国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》以后，事业单位人员聘用制度开始在全国范围内试行。这种人员聘用制虽然是人事管理的一项制度创新，但它依据的只是国家人事部的规范性文件，缺乏国家基本法律规范，也不受《劳动法》的制约，这无疑是一种制度缺陷，对合同受聘人员的权益保障是不充分的。将聘用合同与劳动合同在法律适用上人为地分割开，在司法实践上也是行不通的。最高人民法院在2003年8月27日公布了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，从审判实践上明确了事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》规定的处理．用司法解释的形式纠正了行政机关制定的聘用制度中一些欠公正的规定，以解决当前因聘用合同所引起的人事争议的诉讼问题。⑦
因此，扩大劳动法的适用范围，将高校教师聘用制纳入劳动法的调整范围，既符合劳动人事一体化的发展趋势也有着多方面的现实意义：其一，将教师和学校的关系纳入劳动合同立法范畴，通过法律制衡机制、法律救济渠道保护教师权益，必将使高校教学秩序和人事制度改革更加稳健。其二，有利于建立统一的劳动力市场。目前我国存在着由劳动保障行政部门管理的劳动力市场和人事行政部门管理的人才市场，二元化市场的存在导致管理资源浪费。而且，劳动者身份差异也不利于劳动力资源的合理流动。将教师聘任关系纳入劳动合同法范畴，能够促进劳动力市场的一体化。其三，将教师和学校关系纳入劳动合同法，可以节约立法成本和执法成本。目前由于体制的原因，劳动保障行政部门和人事行政部门在劳动法律制度和人事法律制度构建上各走各的路，分别立法，其实所工作的内容有不少相同之处。分别立法又带来分别执法的问题，在劳动争议和人事争议的处理机制上分别建立了一套仲裁处理制度，立法成本、执法成本都相应增加，造成立法资源、执法资源的浪费。若能将教师与学校关系纳入劳动合同法，就不必重复立法，又减少执法成本。其四，保证法律的统一适用，提高劳动法的权威。劳动法律制度和人事法律制度的并存，大大影响了法律的统一适用，不利于劳动者合法权益的保障，因而有损于劳动法权威。⑧
对于教师聘任合同的性质，有人认为，由于学校和具体教师之间的关系实质上是非平等主体之间的关系，所以不是一般的民事合同；由于教师地位的特殊性，决定了教师聘任合同也不是一般的劳动合同。教师应作为教育公务员来定位，教师和高等学校缔结的聘任合同应视为公法合同。如果将教师纳入《劳动法》适用范围，则无疑是对教师地位的贬低；鉴于高校教师的工作时间具有极大的弹性这一事实，不宜将高校教师等同于一般劳动者而适用《劳动法》等有关法律法规；《教师法》对于教师聘任制的法律性质虽然未正面界定，但规定教育争议案件应通过申诉途径来解决。由此可以推断，教育主管行政部门和高校教师之间存在着一种特殊的关系，这种特殊关系，可以也应该以行政法上的公法原理来分析和探讨。⑨笔者认为，这种观点有失偏颇。其一，高校与教师之间是一种结构复杂的法律关系。这种关系既包括隶属型的法律关系，还包括平权型的法律关系。这两种关系并不完全平等，隶属型的法律关系处于主导地位，它根源于我国法律对于高校权利的定位。《高等教育法》第37条规定，高等学校“有权根据国家有关规定评聘教师和其他专业技术人员，调整津贴及工资分配。”《教师法》规定，“学校和其他教育机构根据国家规定自主进行教师管理工作。”由此可见，高校虽然是非行政机关，但是，高校却拥有法律授权或行政机关委托的管理权，如高校有鉴定教师资格、评定教师职务、职称的权力，加之学校本身就担负着一定的教育管理职能，它与教师之间必然发生纵向的隶属性的行政法律关系，因而教师的某些权益可以通过行政法律规范来保障。但是，在教师聘任问题上，学校和教师之间的法律关系更多地表现为横向
的平等的样态，因而教师的权益可以通过民事法律规范来保障。⑩其二，教师不是公务员。认为只有将教师定位为公务员才能提高教师地位无疑是一种传统的官本位思想。教师和公务员的职业虽然都体现为较强的公共属性；二者的待遇虽然也相仿——《教师法》第25条规定，“教师的平均工资水平应当不低于或者高于公务员的平均工资水平”，第29条规定，“教师的医疗同当地公务员享受同等的待遇”；虽然教师地位具有一定的特殊性，承担着教书育人、培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命；但是毕竟“教师是履行教育教学职责的专业人员”，这是《教师法》第3条对教师法律地位的明确界定，因此教师的法律地位更类似于医生、律师和会计师等，而不是公务员。公务员是各级行政机关中依法行使行政职权、执行国家公务的，除工勤人员以外的工作人员。教师和公务员在很多方面具有差异性，如在任用途径上，公务员通过考试公开竞争、择优录用，而教师首先要接受专业训练取得教师资格证，然后接受聘任；在职务上，公务员有服从法律和上级命令的义务，而教师则享受专业自主、学术自由；公务员所在组织必须是行政机关，而教师所在单位是专门从事教育教学活动的事业单位，等等。其三，不用担心将教师纳入《劳动法》的适用范围会贬低教师的地位，因为劳动是没有高低贵贱之分的。医生、律师和会计师不是公务员，其社会地位也不见得低到哪里去。美国不仅是经济强国也是教育强国，但是美国的教师只是一般雇员，总统夫人劳拉也曾经是小学教师。因此，要教育强国，要提高教师的社会地位，关键要转变观念，切实保障教师的物质待遇、工作环境和权益救济。各发达国家都十分重视教师的待遇问题，教师的工资水平较高，美国大学教授的工资是普通工人的2．5倍。日本教师的平均工资比政府公职人员高16％，德国教师的工资待遇相当于政府部门中高职位的官员，英国、法国教师的工资待遇也是一般职员的1．5倍以上。⑾除了工资高以外。各国还制定了一系列措施提高教师的待遇，如工资税较低、退休金较高、各种额外的补助、津贴、带薪休假、工资定期自动晋升等。发达国家高校教师在社会上处于中上层水平，特别是在德国，教师与律师、医生成为最热门的三种职业。我国在20世纪90年代以前，教师工资待遇菲薄，经济拮据。1993年以来，随着我国工资制度的几次重大改革，教师的工资待遇有了很大提高，教师的职业吸引力也在不断上升。只有当教师成为人人想往的职业时，教师的地位才能得到切实提高，教育对社会经济的促进作用才能得到充分的发挥。其四，教师工作时间具有极大的弹性，这是事实。高校教师常常不分昼夜，不像一般劳动者每天只工作八小时，否则将严重影响其教学、科研水平。但不能因此认为不宜将大学教师等同于一般劳动者而适用《劳动法》等有关法律法规。根据马克思主义政治经济学原理，工人的工资分为计时工资和计件工资两种，推销员的利润分成采取的就是计件工资的形式。教师的工作时间如同推销员一样具有弹性，劳动报酬也是采取计件工资的形式，按照教学工作量和科研工作量的多少来计算，多劳多得，优劳优酬。因此，大学教师工作时间的弹性不影响教师如同推销员一样适用《劳动法》等有关法律法规。当然，教师和推销员一样适用《劳动法》并不意味着教师就是知识的推销员，并不抹杀教师教书育人和培养劳动者和接班人的神圣使命；只是意味着教师的合法权益能够得到《劳动法》的保障。
总而言之，笔者认为高校教师聘任合同本质上不属于公法合同，而是私法合同中的劳动合同。将高校和教师之间的聘任合同关系纳入劳动法调整范围既有充足的理论依据，又有良好的客观效果的预期。随着我国劳动力市场的进一步完善以及人事制度改革的不断深化，劳动人事一体化已是不可阻挡的趋势。在这种背景和时机下启动劳动合同立法，许多专家学者呼吁将事业单位纳入劳动法的调整范围，这不仅是大势所趋，也是国际惯例。
三、拓宽教师权益的救济途径
理解了教师聘任合同的法律性质，理顺了教师与学校之间的法律关系，就可以相应地拓宽教师权益的救济途径。根据有关法律规定，对不同操作模式下发生的教职工聘任合同纠纷，其法律性质和相应的救济途径是不同的。如对“老人”的聘任权在县级以上教育行政部门，由教育行政部门委托学校具体操作教师聘任工作，这种委托属于行政委托，由此引起的争议属于行政争议，相应的法律后果应由作为委托机关的教育行政部门承担，而不是受委托的学校承担，其解决争议的方式依法为行政申诉、行政复议和行政诉讼等行政救济方式。对此，我国《教师法》专门规定了教师申诉制度来解决此类法律纠纷。而对“新人”的聘任权在学校，学校以独立法人资格进行教师聘任工作，由此而引起的争议属于学校与教职工之间的劳动合同纠纷，广义上属于民事纠纷，其争议解决方式应为协商、调解、仲裁和民事诉讼等民事救济方式。因此，随着教师聘任制的推行和深入，必然要建立健全有关的配套法律制度。当前亟待建立健全的配套法律机制有：(1)在校内建立劳动争议调解委员会或调解小组，调解委员会或调解小组由教师代表、学校代表和教育工会代表组成，由教育工会主席任劳动争议调解委员会主任或调解小组组长，教师代表应由教师选举产生，校方代表不得超过代表总数的1／3。其办事机构设在学校教育工会。调解委员会或调解小组应按法定程序进行调解，依法维护教师和校方双方的合法权益。(2)教师聘任争议可以由劳动争议仲裁委员会仲裁。企业经济组织内部发生的劳动争议可通过设在劳动行政部门的劳动争议仲裁委员会解决。对于学校教师聘任过程中发生的争议，依照目前的《中华人民共和国劳动争议处理条例》的规定，是不属于劳动争议仲裁委员会受理范围的，甚至都不可参照执行。因此，必须尽快建立健全解决教师聘任争议的教育仲裁机构或者通过修改《中华人民共和国劳动争议处理条例》将教师聘任争议列入劳动争议仲裁委员会的受理范围，通过劳动争议仲裁委员会解决教师聘任纠纷。(3)教师聘任争议应具有可诉性。根据我国《民事诉讼法》和《教师法》的规定，教师与校方之间发生的包括教师聘任在内的法律争议，目前是不能用民事诉讼方式来解决的。为保障教师聘任制和高校合并的顺利进行，保障相对处于弱势地位的教师的合法权益，应当通过修改《教师法》和《民事诉讼法》的方式，将教师聘任争议列入民事诉讼的范围，通过司法途径最终解决教师聘任纠纷，切实维护广大教职工的合法权益。⑿
鉴于我国教职工权益保护制度的缺陷，有人认为应在教育行政机关内设立专门的教师申诉处理机构，以完善教师申诉制度；或者普遍建立人事争议仲裁委员会，完善人事争议仲裁制度；有人认为，教师申诉制度和协商、调解、仲裁及民事诉讼是两种不同性质的争议解决方式，应统一为民事纠纷的解决方式，即协商、调解、仲裁及诉讼。笔者认为，既然我国高校教师有“老人”和“新人”之分，“老人”与高校的关系仍是纵向的命令与服从为基本内容的隶属性的行政管理关系，而“新人”与高校的关系，如前所述，既包括纵向的行政管理关系，又包括横向平权型的民事法律关系，因此保护教师合法权益的法律救济途径不应是单一的行政救济途径或单一的民事救济途径，两者可以也应该兼容并行。当教师的权益纠纷涉及到行政管理关系时，可以通过行政救济途径如教师申诉、行政复议和行政诉讼等方式来解决；当权益纠纷涉及到聘任合同等民事法律关系时，教师可以采取协商、民事调解、民事仲裁和民事诉讼等方式来解决。根据新陈代谢规律，随着“老人”的自然减少，“新人”的自然增加，“教师人事争议的处理应由主要依靠行政救助和申诉，转变为主要以聘任合同为依据的协商、调解、仲裁、诉讼的途径。”⒀
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