摘要出生人口性别比偏高,从而给社会经济发展带来不利影响,现行行政法制网络的疏漏和行政法律规范执行力的较弱等原因造成治理出生人口性别比偏高上存在局限性。本文针对这些弊端,从行政法律角度探索了相应的对策。
关键词出生人口性别比 行政手段 标本兼治
中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-248-02
我国出生人口性别比偏高问题早在1982年第3次全国人口普查之后开始出现,之后持续升高,并迅速向全国漫延,表现出存在时间长、范围广、恢复时间慢等特点。这种局面若不能及时从根本上得到扭转,将造成社会婚姻挤压,卖淫嫖娼及性犯罪增多,同性恋及性传播疾病泛滥,以及女性生命健康权益严重受损等后果。
一、现有行政法律对出生人口性别治理的局限性
由于现行行政法制网络的疏漏和行政法律规范执行力的较弱等原因造成治理出生人口性别比偏高上存在局限性。
(一)政出多门,同一违法行为规定的执法主体不一致,导致执法上混乱
《人口与计划生育法》第36条规定的执法主体是计划生育行政部门或卫生行政部门。而《母婴保健法》规定执法主体仅是卫生行政部门。乡镇、街道等基层单位执行起来不禁疑惑,治理出生人口性别比倒底是为计生部门做事还是为卫生部门做事?所罚款项是交计生部门处理还是卫生部门?组织打击行动是由卫生部门牵头还是计生部门?如果出了问题由哪个部门承担责任?这些问题的出现,说明行政执法主体混乱,导致执法上的趋利避害现象,各部门有利争着管,无利相互推诿。
(二)行政机关执法不力
一是没有形成“一盘棋”局面。由于各地工作力度不平衡,综合治理工作没有形成“一盘棋”局面。计生、公安、卫生和药监等综合治理部门没有对出生人口性别比实行定期督查、考核,有的单位并没按照规定对治理出生人口性别比不力的单位和个人实行“一票否决”,导致有的单位和个人对出生人口性别比偏高现象视而不见,任其泛滥,甚至有的单位和个人受利益驱使,相互袒护、包庇。
二、利用行政手段解决性别比偏高的问题
从源头上根治出生人口性别比偏高现象,应采取疏导的方法,标本兼治,在完善行政立法,加大处罚力度的同时,加强养老、医疗两大保障机制,转变群众的思想意识和创新计生工作思路和机制,解决群众后顾之忧。
(一)完善相关行政立法
1.国家可以增加涉及性别平等的具体法律条款。现行法律法规虽然明确和强化了各级人民政府及其有关部门执法主体的责任,通过规定妇女参与国家和社会事务的民主管理、提高各级人大女性代表的比例等进一步保障妇女的政治权利,增设了法律援助和司法救助方面的规定等内容,但偏重于对妇女基础性权益的保障,宣言性条款较多,操作性条款不足。针对个人的奖惩性规定较多,有利于增强妇女参与社会,增强发展能力,有利于社会转变重男轻女观念,消除针对女性歧视,形成男女两性平等相处的和谐氛围的条款较少。
相比之下,韩国制定了推动性别平等和妇女发展的公共政策如《禁止男女差别法》、《男女平等雇用法》、《援助妇女创办企业法》等,我们也应适当地借鉴韩国的成功经验,可以从以下三个方面着手:首先,进一步提高妇女的社会地位,推动性别平等、增强妇女参与社会的自主意识和自信态度,创造有利于妇女平等就业等的具体操作性强的法律条款加入到保护妇女权益等行政性法规上来。其次,在国家层面制定适应中国国情的反对针对妇女的歧视法案,预防和禁止针对妇女的暴力法案等法律法规和政策。
2.国家可以适当对相关法律法规进行修改和完善。一是进一步完善《人口与计划生育法》。第一,适当扩展第36条中计生部门和卫生部门“依职权”的含义,进一步明确计生部门和卫生部门在打击“两非”、综合治理上的执法权限。第二,加大处罚力度。将第36条修改为“对利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的偶犯,给予按上年度总收入三倍罚款;利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠3人次以上为屡犯,加重惩罚,按上年度总收入六倍罚款,并由原发证机关吊销执业证书;行为恶劣,严重干扰正常的人口与计划生育工作秩序的,按上年度总收入十倍罚款,由原发证机关吊销执业证书,并终身不得执业。”二是完善具体规章。可以提请国务院将国家计生委、卫生部、国家药监局联合制定了《关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定》上升为国务院的行政法规。这样既可以提高有关规定的法律效力,解决部委规章与地方政府规章就同一问题作出不同的规定的法律规范相冲突的问题,同时这也与《行政许可法》关于行政认可设定权的要求相一致,可以解决“非医学需要”行政许可设定权问题。
(二)健全社会保障机制
1.建立健全新型的养老保障机制。一是建议建立以政府为主导、社区为依托、家庭主体的新型城镇养老模式。提高退休养老金的同时增加社区养老服务机构建设投入。可以借鉴德国“储存时间”制度,在公民年满18周岁后,要利用公休日或节假日义务为老年公寓或老年康复中心服务。参加老年看护的义务工作者累计服务时间,换取年老后自己享受他人为自己服务的时间。这既可缓解现行的养老压力,又可培养年轻人尊老敬老的思想感情。二是建立“个人养老金账户+国民基础养老金账户”模式发展农村养老保险。国民基础养老金账户其资金来源是各级政府的财政投入及利息。个人养老金账户来源于个人缴费、集体补助金、奖励扶助金及利息。目前实行的独生子女父母奖励费、独生子女保健费等计划生育奖励扶助资金在尊重当地实际情况和农民意愿基础上,尝试直接划拨到农民个人养老保险账户,积累小钱办大事。有财力的地方政府对农村计划生育家庭可按适当比例在缴纳个人养老金时进行补贴。同时,政府应积极鼓励商业保险进入农村,多渠道地为农民养老提供安全保障,努力解除农民的后顾之忧,让长期以来的农村“养儿防老”观念逐步成为历史。
2.健全新型农村合作医疗制度。一是在农村信用社设立个人医保金账户,健全长效的基金筹集机制。第一,可以根据群众意愿和经济承受能力,逐步提高个人缴纳费用;第二,发展集体经济,提供乡镇、村集体投入;第三,发动社会捐赠,制定政策吸引企业家,社会慈善家及机构向新农合基金捐赠。二是健全受益补偿机制。对计划生育家庭女儿户适当扩大报销范围,提高报销比例。如可将报销扩大至门诊费,重大疾病的检查费等。三是加强对乡(镇)村医疗机构建设,提高医疗服务水平。针对当前由于乡(镇)村医疗机构设备落后,人员专业水平低,服务质量差,尽而严重制约新农合制度作用的发挥的实际,必须加强和加快对乡(镇)村医疗机构的建设才能巩固和推进新农合的发展。
(三)完善综合治理机制
1.明确执法主体。如计生部门和卫生部门成立一个联合办公室,采取谁先发现谁先处罚,处罚所得就归谁,一事不再罚,但必须及时通报给另一部门,防止在执法过程中相互推诿、扯皮现象。
2.规范部门执业行为。第一,建立完善B超管理制度,严格B超管理。各级卫生、计生部门对辖区内各卫生医疗机构和计生服务机构的B超和操作人员逐人建档,实行备案管理,定期上报。卫生医疗机构和计生服务机构加强对B超操作人员职业道德教育和法制教育,B超操作人员与单位签订B超检查工作人员责任书,严禁利用B超进行非医学需要的胎儿性别鉴定。第二,严格实行终止妊娠药品管理制度。在药品集中采购过程中,对终止妊娠药品的出(入)库严格登记,如实掌握终止妊娠药品的去向。药品生产、批发企业不得将终止妊娠药品销售给未获得施行终止妊娠手术资格的机构和个人。第三,加强孕情监测和孕期服务。建立出生性别、引产登记报告和分析评估制度。严格落实计划生育政策和技术服务措施,加强对育龄妇女避孕指导和孕情检查,对意外怀孕早发现、早补救;计生、卫生技术服务机构对持有一孩生育证、二孩生育计划而正常怀孕的妇女,尤其是照顾生育二孩妇女怀孕情况,做好孕情监测和定期随访,指导孕期保健,防止出现选择性别的人工终止妊娠事件的发生。第四,尽快开发一款软件,能让医疗机构和计划生育服务部门对B超设备的添置实行实名登记,并联网使用。这样,做一例B超就有记录,可查询该医疗机构所在地、做B超的医生、怀孕对象姓名、身份证及联系电话和怀孕情况等诸多信息,便于今后查询。
(四)加强计划生育工作力度
1.改变婚育观念。进一步培育男女平等的生育文明观念,从思想观念上解决性别歧视问题。宣传科学文明进步的婚育观念,促进了广大人民群众婚育观念的转变。婚育新风进万家活动教育广大群众正确处理国家利益和个人利益、长远利益和眼前利益的关系,引导群众少生快富、优生优育,努力保持低生育水平的稳定,遏制生育水平的反弹。二是大力开展关爱女孩主题宣传活动,营造有利于女孩生存发展的社会氛围,促进社会性别平等。从开展“关爱女孩行动”入手,宣传男女平等、生男生女顺其自然、女儿成才、女儿养老等典型事例,增强社会性别平等意识,努力消除社会性别不平等现象。
2.建立完善的利益导向机制。一是建立完善的利益导向政策体系。政府在出台普惠政策时要有相应的奖励优惠政策,促进落实有利于女孩和计划生育女儿户的社会经济政策、奖励扶助制度的落实。如在集体林权制度改革、户籍制度改革、农村土地流转征用补偿、宅基地使用、新型农村社会养老保险制度上向计生女儿户倾斜。实施女孩专项“助学工程”,帮助计生女孩完成九年义务教育和更高程度的教育。共青团、妇联、教育等部门在实施“希望工程”、“春蕾计划”和安排资助贫困生时应优先照顾计生女孩。二是处理好“输血”与“造血”的关系。在做好政府财政投入和相关部门生活救助项目为主的“输血”同时,增强自身“造血”功能。如联合人口计生委、农办、农村信用社出台计生家庭贴息贷款项目,带动其走少生快富之路,同时对女孩及计生女孩家庭利益导向机制要注重各项奖扶政策的制定落实,更要注重各种社会经济政策的整合。三是处理好“奖”与“罚”的关系。在重视奖励持助的同时,应对未实行计划生育的家庭严格征收社会抚养费,避免重奖轻罚,真正让为国策做出贡献的群众政治上光荣,经济得实惠,起到引导群众自觉实行计划生育的作用。四是奖励持助资金要与经济社会发展相协调。建议各级政府应不断增加奖励金额,由中央直接负担一部分,省、市、县各级政府部门按人均年平均纯收入比例分别负担一部分,并把兑现时间提前到子女年满14周岁后就能领取。城镇居民独生子女保健费应从5-10元/月相应提高,每年按各地人均年平均纯收入5%进行奖励。
综上所述,要解决出生人口性别比偏高的问题,应从中国人口发展的实际国情来思考,用行政手段适时调整现行的生育政策,完善行政立法,解决群众后顾之忧,从而根本上缓解我国出生人口性别比偏高的问题。
参考文献:
[1]谭琳,周垚.治理出生性别比偏高:公共政策的赋权性分析——中国和韩国国家层面公共政策的比较.妇女研究论丛.2008(9).